แผนจัดซื้อจัดจ้าง ไม่ประกาศได้จริงหรือ?

เวลาพูดถึง “แผนจัดซื้อจัดจ้าง” หลายคนอาจมองว่าเป็นเพียงเอกสารที่หน่วยงานรัฐต้องจัดทำตามระเบียบ เป็นงานเอกสารก่อนเข้าสู่กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างจริง แต่ในมุมของผม แผนจัดซื้อจัดจ้างคือ “ประตูด่านแรกของความโปร่งใส” เพราะก่อนที่รัฐจะใช้เงินซื้อของ จ้างงาน หรือดำเนินโครงการใด ๆ ประชาชนควรมีโอกาสรู้ก่อนว่า หน่วยงานจะซื้ออะไร จ้างอะไร ใช้งบประมาณเท่าไร และคาดว่าจะดำเนินการช่วงเวลาใด

หลักสำคัญอยู่ที่ พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 มาตรา 11 ซึ่งกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องจัดทำแผนการจัดซื้อจัดจ้างประจำปี และประกาศเผยแพร่แผนดังกล่าว เว้นแต่บางกรณีที่กฎหมายยกเว้นไว้ เช่น งานบางประเภทที่เป็นกรณีเร่งด่วน งานที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคง งานที่มีลักษณะเฉพาะ หรือการจัดซื้อจัดจ้างบางวิธีตามที่กฎหมายกำหนด

พูดให้เข้าใจง่าย คือ โดยหลักแล้ว “ต้องมีแผนและต้องประกาศแผน” แต่กฎหมายก็เปิดช่องให้บางกรณีไม่ต้องประกาศแผนได้ หากเข้าข้อยกเว้นจริง ไม่ใช่ใช้ข้อยกเว้นเป็นทางลัดเพื่อหลีกเลี่ยงการเปิดเผยข้อมูล

จุดนี้สำคัญมาก เพราะคำว่า “ไม่ต้องประกาศแผน” ไม่ได้แปลว่า “ไม่ต้องมีเหตุผล” และไม่ได้แปลว่า “ทำอะไรก็ได้” หน่วยงานยังต้องมีเอกสาร มีเหตุผล มีความจำเป็น และต้องสามารถอธิบายได้ว่า เหตุใดโครงการนั้นจึงเข้าข้อยกเว้นตามกฎหมาย

ในภาพประกอบที่นำมาวิเคราะห์ มีการสรุปไว้ชัดเจนว่า พ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ มาตรา 11 ให้หน่วยงานของรัฐจัดทำแผนการจัดซื้อจัดจ้างประจำปี และระเบียบกระทรวงการคลังฯ ข้อ 11 กำหนดให้เมื่อหน่วยงานได้รับความเห็นชอบวงเงินงบประมาณแล้ว เจ้าหน้าที่หรือผู้ได้รับมอบหมายต้องจัดทำแผนเสนอหัวหน้าหน่วยงานของรัฐเพื่อขอความเห็นชอบ

สาระในแผนไม่ได้มีเพียงชื่อโครงการเท่านั้น แต่ควรประกอบด้วยอย่างน้อย 4 เรื่องสำคัญ ได้แก่ ชื่อโครงการที่จะจัดซื้อจัดจ้าง วงเงินที่จะจัดซื้อจัดจ้าง ระยะเวลาที่คาดว่าจะดำเนินการ และรายการอื่นตามที่กรมบัญชีกลางกำหนด

ในมุมของผม ข้อมูล 4 เรื่องนี้คือหัวใจของการตรวจสอบก่อนเกิดโครงการ เพราะถ้าประชาชนเห็นชื่อโครงการ เห็นงบประมาณ และเห็นช่วงเวลาดำเนินการ ก็จะสามารถตั้งคำถามได้ตั้งแต่ต้นว่า โครงการนี้จำเป็นหรือไม่ งบประมาณเหมาะสมหรือไม่ มีความซ้ำซ้อนกับโครงการเดิมหรือไม่ และตอบโจทย์พื้นที่จริงหรือไม่

ระเบียบข้อ 11 ยังวางหลักเรื่องการเผยแพร่แผนไว้ชัดเจน โดยหัวหน้าเจ้าหน้าที่ต้องประกาศเผยแพร่ผ่าน 3 ช่องทาง ได้แก่ เว็บไซต์ระบบจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ หรือ e-GP เว็บไซต์ของหน่วยงาน และการปิดประกาศ ณ ที่ทำการของหน่วยงาน

ประเด็นนี้น่าสนใจ เพราะกฎหมายไม่ได้มองว่าการประกาศในระบบใดระบบหนึ่งเพียงอย่างเดียวเพียงพอเสมอไป แต่ต้องการให้ข้อมูลเข้าถึงได้ทั้งในระบบกลาง ระบบของหน่วยงาน และพื้นที่จริงของหน่วยงาน โดยเฉพาะหน่วยงานท้องถิ่นที่ประชาชนบางกลุ่มอาจไม่ได้ติดตามระบบ e-GP เป็นประจำ

ถ้ามองในมุมธรรมาภิบาล แผนจัดซื้อจัดจ้างจึงทำหน้าที่เหมือน “แผนที่การใช้เงินรัฐ” ที่เปิดให้สังคมเห็นทิศทางก่อนเริ่มใช้เงินจริง และช่วยลดปัญหาการตั้งข้อสงสัยภายหลังว่า ทำไมโครงการนี้เกิดขึ้นกะทันหัน ทำไมงบประมาณสูง ทำไมไม่มีใครรู้มาก่อน หรือทำไมไม่มีโอกาสตรวจสอบตั้งแต่ต้นทาง

ระเบียบข้อ 12 กำหนดว่า หลังจากประกาศเผยแพร่แผนแล้ว หน่วยงานต้องรีบดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างให้เป็นไปตามแผนและขั้นตอนของระเบียบ เพื่อให้พร้อมทำสัญญาหรือข้อตกลงเมื่อได้รับอนุมัติทางการเงินแล้ว

ตรงนี้ผมมองว่า แผนจัดซื้อจัดจ้างไม่ได้มีไว้เพื่อ “ประกาศแล้วจบ” แต่เป็นเครื่องมือควบคุมจังหวะการทำงานของหน่วยงานรัฐ ถ้าประกาศแผนแล้วไม่เดินตามแผน หรือเปลี่ยนแปลงบ่อยโดยไม่มีเหตุผล ก็อาจสะท้อนปัญหาการวางแผน การบริหารงบประมาณ หรือการเตรียมโครงการที่ยังไม่รอบคอบพอ

ส่วนระเบียบข้อ 13 เปิดช่องให้เปลี่ยนแปลงแผนได้ แต่ต้องมีการจัดทำรายงานพร้อมระบุเหตุผล เสนอหัวหน้าหน่วยงานของรัฐเพื่อขอความเห็นชอบ และเมื่อได้รับความเห็นชอบแล้วต้องดำเนินการประกาศเผยแพร่ตามขั้นตอนต่อไป

ประเด็นนี้คือหัวใจอีกจุดหนึ่ง เพราะแผนจัดซื้อจัดจ้างสามารถเปลี่ยนได้ แต่ต้องเปลี่ยนอย่างมีเหตุผล ไม่ใช่เปลี่ยนแบบเงียบ ๆ หรือเปลี่ยนจนประชาชนตรวจสอบไม่ทัน การเปลี่ยนแปลงแผนจึงควรถูกมองว่าเป็นเรื่องปกติของการบริหารงานรัฐที่อาจเกิดขึ้นได้ แต่ต้องโปร่งใสและตรวจสอบย้อนกลับได้

คำถามที่คนทำงานจัดซื้อจัดจ้างมักเจอ คือ แล้วกรณีใดบ้างที่ไม่ต้องประกาศแผน

จากหลักกฎหมาย สามารถสรุปเชิงเข้าใจง่ายได้ว่า กรณีที่มักเข้าข้อยกเว้นคือการจัดซื้อจัดจ้างบางประเภทที่มีลักษณะเร่งด่วน มีเหตุจำเป็นเฉพาะ มีวงเงินไม่สูงตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด หรือเกี่ยวข้องกับความมั่นคงของชาติ รวมถึงบางกรณีของงานจ้างที่ปรึกษา งานจ้างออกแบบหรือควบคุมงานที่กฎหมายระบุไว้

แต่ผมอยากย้ำว่า การเข้าข้อยกเว้นต้องดูตามมาตราและวิธีการจัดซื้อจัดจ้างที่ใช้จริง ไม่ควรสรุปแบบเหมารวมว่า “วิธีเฉพาะเจาะจงไม่ต้องประกาศแผนทุกกรณี” เพราะในทางปฏิบัติ วิธีจัดซื้อจัดจ้างแต่ละวิธีมีเงื่อนไขย่อยแตกต่างกัน และหน่วยงานต้องตรวจสอบให้ตรงกับบทบัญญัติของกฎหมาย

มุมที่ผมอยากชวนคิดคือ ถ้าโครงการใดไม่เข้าข้อยกเว้น แต่หน่วยงานไม่ได้ประกาศแผน โครงการนั้นอาจมีปัญหาตั้งแต่ต้นทาง เพราะระเบียบกำหนดไว้ชัดว่า หากไม่ได้ประกาศเผยแพร่แผนในระบบสารสนเทศของกรมบัญชีกลาง หน่วยงานจะไม่สามารถดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างในโครงการนั้นได้

นี่จึงไม่ใช่เรื่องเอกสารเล็ก ๆ แต่เป็นเงื่อนไขสำคัญก่อนเข้าสู่กระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง

สำหรับหน่วยงานท้องถิ่น ผมมองว่าแผนจัดซื้อจัดจ้างสำคัญมากเป็นพิเศษ เพราะโครงการท้องถิ่นจำนวนมากเกี่ยวข้องกับชีวิตประจำวันของประชาชนโดยตรง ไม่ว่าจะเป็นถนน ไฟฟ้าสาธารณะ ระบบระบายน้ำ ประปา รถบริการสาธารณะ งานก่อสร้างอาคาร หรือการจัดซื้อครุภัณฑ์ต่าง ๆ หากประชาชนเห็นแผนตั้งแต่ต้น ก็จะช่วยให้เกิดการมีส่วนร่วมและการตรวจสอบเชิงป้องกัน ไม่ใช่รอให้เกิดข้อร้องเรียนภายหลัง

แผนจัดซื้อจัดจ้างที่ดีจึงควรมี 5 คุณลักษณะ ได้แก่ หนึ่ง อ่านเข้าใจง่าย สอง ระบุข้อมูลสำคัญครบถ้วน สาม เผยแพร่ในช่องทางที่ประชาชนเข้าถึงได้จริง สี่ มีเหตุผลรองรับเมื่อมีการเปลี่ยนแปลง และห้า เชื่อมโยงกับความจำเป็นของพื้นที่ ไม่ใช่เป็นเพียงรายการใช้จ่ายตามงบประมาณ

ในมุมของผม ความโปร่งใสไม่ได้เริ่มต้นตอนเปิดซอง ไม่ได้เริ่มต้นตอนประกาศผู้ชนะ และไม่ได้เริ่มต้นตอนทำสัญญา แต่เริ่มตั้งแต่วันที่หน่วยงานประกาศแผนจัดซื้อจัดจ้าง เพราะแผนคือจุดที่ประชาชนเห็นว่าเงินสาธารณะกำลังจะถูกนำไปใช้ในทิศทางใด

ถ้าหน่วยงานทำแผนให้ชัด ประกาศให้ครบ อธิบายเหตุผลได้ และเปลี่ยนแปลงอย่างโปร่งใส ระบบจัดซื้อจัดจ้างก็จะมีความน่าเชื่อถือมากขึ้นตั้งแต่ต้นทาง แต่ถ้าแผนไม่ชัด ไม่ประกาศ หรืออ้างข้อยกเว้นโดยไม่มีเหตุผลเพียงพอ ต่อให้ขั้นตอนหลังจากนั้นถูกต้อง ก็ยังอาจสร้างข้อสงสัยในสายตาประชาชนได้

สุดท้าย ผมอยากสรุปว่า แผนจัดซื้อจัดจ้างไม่ใช่ภาระของเจ้าหน้าที่ แต่เป็นเครื่องมือคุ้มครองทั้งหน่วยงาน เจ้าหน้าที่ ผู้บริหาร ผู้ประกอบการ และประชาชน เพราะเมื่อทุกอย่างถูกวางแผนและเปิดเผยอย่างเป็นระบบ ความเสี่ยงเรื่องข้อร้องเรียน ความไม่เข้าใจ และข้อครหาด้านความไม่โปร่งใสก็จะลดลง

สำหรับผม แผนจัดซื้อจัดจ้างจึงไม่ใช่แค่ “ต้องทำเพราะกฎหมายบังคับ” แต่คือ “ต้องทำให้ดี เพราะเป็นหลักฐานแรกของความโปร่งใส”

แหล่งที่มา:

1. พระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 มาตรา 11
2. ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ข้อ 11 ข้อ 12 และข้อ 13
3. เว็บไซต์ระบบจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ กรมบัญชีกลาง